Reactie van dr. M. Scheltema op de brief van Arre Zuurmond

Weblogbericht | 03-07-2023 | Gastauteur

Een overzicht van alle brieven vindt u op deze pagina.

Geachte heer Zuurmond, beste Arre,

Graag denk ik mee met de problematiek die je aan de orde stelt. Je verwijst naar mijn artikelen over een responsieve overheid. Daarin staat het burgerperspectief meer op de voorgrond, en dat zou ook bij de inrichting van de informatiehuishouding het geval moeten zijn. 

Omdat de vormgeving van de informatiehuishouding een heel breed vraagstuk is, beperk ik mij hier tot de vraag wat voor een burger van belang is wanneer hij een probleem heeft of in een situatie verkeert waarin een contact met de overheid van belang is. Je vraag of ik nieuwe rechten voor de burger zou kunnen benoemen plaats ik dan in dat kader. 

De totale problematiek waarmee je je bezig houdt, is veel breder. Vragen over transparantie, controle en verantwoording zijn bijvoorbeeld van groot belang. Maar de burger die voor een vergunning of een uitkering met de overheid te maken heeft, denkt vooral in termen van het oplossen van zijn specifieke probleem, en de informatie die daarvoor nodig is. 

Je wijst  op de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals die in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn opgenomen, maar meent kennelijk dat die op dit punt onvoldoende zijn. 

Inderdaad hebben de meer klassieke beginselen in de Awb vooral betrekking op het nemen van besluiten door de overheid. Zij zijn dan ook grotendeels opgenomen in hoofdstuk 3 van de Awb, dat over besluiten van de overheid gaat. Over de informatiehuishouding van de overheid en de toegang van de burger tot die informatie gaan zij niet. 

Wel heeft het nieuwe eerste lid van artikel 2:1 Awb, dat op 1 januari 2024 wordt ingevoerd,  in dit verband betekenis. Het draagt de overheid op om aan de burger een passende ondersteuning te bieden bij het verkeer met de overheid. Tot die ondersteuning behoort zeker ook het geven van informatie over de rechten en plichten van de burger in zijn verhouding met de overheid. (Zie daarover het VAR preadvies M.H.Ippel en M.Scheltema, Rechtsstatelijke zorgplichten). Deze bepaling is te zien als een verbijzondering van het bredere, door de regering voorgestelde artikel 2.4a in de Awb, dat bepaalt dat de overheid zich dienstbaar opstelt. 

Naar mijn mening is hierin een basis te zien voor een zodanige inrichting van de informatiehuishouding van de overheid, dat aan behoeften aan informatie van de burger wordt voldaan. Ik kan mij overigens voorstellen dat een meer toegespitste bepaling meer duidelijkheid zou geven. 

Wel lijkt het mij dan van belang om na te gaan welke verschillende behoeften er bij de burger kunnen leven, en in hoeverre de overheid daaraan kan of zou moeten voldoen. Voor het bepalen van mijn eigen gedachten maak ik een onderscheid tussen twee gevallen:

Informatie i.v.m. verkeer met de overheid. Hierop is artikel 2:1 toegespitst. Dat betekent dat het gaat om informatie die de burger nodig heeft om op een goede wijze zijn handelen ten opzichte van de overheid te bepalen. Dan moet hij weten wat zijn rechten en plichten zijn, en hoe hij de procedures bij de overheid kan voeren. 

Informatie i.v.m. private activiteiten. Vaak hebben burgers gegevens van de overheid nodig om in het private verkeer goed te kunnen handelen. Voor het aanvragen van een hypotheek kunnen gegevens van de belastingdienst nodig zijn, voor het verkrijgen van veel banen een verklaring omtrent het gedrag die gebaseerd is op eventuele gegevens over strafbare feiten, ed. Vaak zijn hiervoor speciale voorzieningen of registers bij de overheid. 

Dit is een materie met specifieke vragen, die verder weg ligt van het onderwerp van een eventuele informatiewet. Deze problematiek laat ik verder buiten beschouwing. 

Wanneer het gaat over de informatie die de burger nodig heeft voor zijn interactie met de overheid, is het burgerperspectief een ander dan dat van de overheid. Welke informatie hij nodig heeft, is afhankelijk van het probleem dat hij wil oplossen of de situatie waarin hij zich bevindt. 

Heeft hij bijvoorbeeld een financieel probleem, dan zal hij willen weten welke ondersteuning er voor hem beschikbaar is. Daarvoor is niet voldoende om een overzicht te geven van beschikbare regelingen, maar wil de burger weten wat er voor zijn specifieke situatie aan mogelijkheden zijn. Hij is dus geïnteresseerd in wat wel de individuele rechtspositie wordt genoemd: wat betekenen de regelingen bij zijn inkomen, gezinssamenstelling ed? De voorlichting die door de overheid wordt gegeven, blijft vaak steken bij het aanreiken van de inhoud van de geldende regelingen. 

In vrij veel gevallen raakt een probleem van de burger aan de activiteiten van verschillende bestuursorganen. Dan kan het besluit van het ene bestuursorgaan invloed hebben op een besluit van een ander bestuursorgaan. Indien bijvoorbeeld iemand een uitkering krijgt, kan dat een korting opleveren op een andere uitkering. De burger heeft dus behoefte aan informatie over hoe in zijn geval die wisselwerking tussen de verschillende uitkeringen werkt: alleen dan kan hij goed overzien of het zinvol is een bepaalde uitkering aan te vragen. In de huidige situatie is dergelijke informatie niet van de overheid te verkrijgen.

Wanneer gedacht wordt aan het formuleren van een recht van de burger op informatie, zou het goed zijn na te gaan om welk soort informatie het moet gaan. Gaat het om informatie die bij een bepaald bestuursorgaan, of bij de gehele overheid, aanwezig is? Of moet de overheid ervoor zorgen dat informatie beschikbaar komt die zij ook zelf nu niet heeft. Zie het geval van de wisselwerking van uitkeringen dat ik noemde. Denk ook aan gevallen waarin de burger een procedure kan voeren, zoals bezwaar maken, maar niet weet of dat verstandig is omdat hij de regels niet kent. Heeft de overheid dan een plicht daarover informatie te verschaffen?

Wanneer het gaat om het formuleren van een aanspraak van de burger op informatie, dan zou men in de eerste plaats kunnen denken aan een plicht van een bepaald bestuursorgaan om informatie te geven over de consequenties van de door dat bestuursorgaan beheerde regelgeving toegespitst op de specifieke situatie van de burger. Dus: kom ik met mijn inkomen in aanmerking voor een bepaalde subsidie of uitkering, mag ik op mijn dak een zonnepaneel plaatsen? 

Ingewikkelder voor de overheid wordt het wanneer de burger een aanspraak wordt toegekend op informatie die bij verschillende bestuursorganen aanwezig is, maar voor een bepaald probleem van een burger allemaal relevant is. Zie het voorbeeld van de wisselwerking tussen financiële regelingen. Voor de overheid zal het een opgave zijn deze informatie te verschaffen, maar voor de burger is die wel essentieel om te bepalen wat hij moet doen. 

Deze voorbeelden geven aan dat het kan gaan om het verschaffen van informatie in een andere vorm dan waarin het binnen de overheid wordt gebruikt. Toespitsing moet plaats vinden, niet op de behoefte van de overheid of van professionals, maar op die van de burger. Dat vergt een andere vorm.

Bij wijze van voorbeeld noem ik het project van de Raad voor de Rechtspraak om alle rechterlijke uitspraken digitaal beschikbaar te maken. Daarmee kan de burger, zo is de gedachte, meer inzicht krijgen in de stand van de jurisprudentie. Ik verwacht niet dat dit project de burger enig inzicht geeft wanneer er niet een erg geavanceerde zoekfunctie bij komt. Die zou moeten aangeven wat er voor het probleem waarmee de burger zit, uit die vloed van uitspraken is af te leiden. Misschien dat kunstmatige intelligentie hier mogelijkheden biedt. Duidelijk zal zijn dat het niet alleen om de toegankelijkheid van informatie gaat, maar ook om de vorm waarin die beschikbaar komt. 

Hoe kijk jij tegen deze punten aan? Omdat het burgerperspectief een ander is dan dat van de overheid, zal het ook informatie verlangen die niet of niet in dezelfde vorm bruikbaar is voor de overheid. 

Ik volsta met deze opmerkingen. Wij zouden korte brieven schrijven. Wanneer je in deze lijn verder wilt denken, ga ik er graag nader op in. Maar ik ben mij ervan bewust dat het vraagstuk waar jij voor staat veel breder is dan wat ik hier ter sprake breng. 

Met vriendelijke groet,

Michiel Scheltema